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2017年優秀調研文章《浦口區政府投資公益性項目招投標存在問題及對策研究》
作者:經濟工作組    文章來源:本站原創    點擊數:1652    更新時間:2018-4-3

政府投資建設項目是指為了滿足國民經濟和社會發展需要,政府利用財政資金、專項建設資金等, 對關系國家安全、市場不能有效配置資源的經濟和社會領域進行投資的建設項目,具有投資大、規模大、公益性等特點, 為經濟和社會發展做出巨大貢獻。隨著浦口區進入建設江北新區和“四個生態新浦口”的高速發展時期,區政府對醫療、教育、文化、體育類的公益性項目投入在逐年加大。

目前,政府對于公益項目的建設普遍采用招投標方式確定承包商。從20 世紀 80 年代初期,國家計委和城鄉建設環境保護部聯合制定的《建設工程招標投標暫行規定》,開始實行工程建設招標投標制度,它是建筑業管理體制和經營方式的一項重大改革,它運用市場競爭機制,由發包單位擇優選定設計單位、施工單位、材料設備供應及監理單位。去年浦口區公益性新建及結轉項目就有約466個,年內計劃總投資819.4億元,很多項目體量大、周期長、技術復雜。實踐過程中發現,公益性項目的招投標還存在一些問題,加強公益項目招投標管理可以說是十分必要且迫在眉睫。

一、加強政府投資公益性項目招投標監管的必要性

(一)是建立正常市場秩序的需要

招投標是一種優勝劣汰選拔機制,能促進企業改進技術、提高管理效率、加快創新步伐,以便形成企業自身的競爭優勢從而在激烈的競爭中脫穎而出。如果有違規違法行為存在,遵規守法者勢必處于競爭劣勢,相關監管機構若不及時加以管理和制止,將會有更多企業加入不規范競爭行列。在政府投資公益項目中引入招投標可以促進正常市場經濟秩序的建立,有效控制國家固定資產投資規模,防止國有資產的流失,保證國家宏觀調控政策的順利實施。

(二)是保證項目工程質量的要求

違法違規進行工程招投標的,都會牽扯利益在其中,無論是“權錢交易”,還是“掛靠費用”、“買標費用”,最終都會劃進工程建設費用。中標單位必然想盡辦法在項目建設過程中以次充好,偷工減料,以平衡收支,最大獲取收益。這些情況會給政府投資公益項目造成大量安全、質量隱患。因此,政府投資公益項目需要通過正規、嚴格的招投標程序來規范上述不良行為,保證政府投資公益項目工程質量,避免安全隱患的產生。

(三)是有效預防過程腐敗的保障

腐敗是違規招投標產生的典型問題之一,它會導致工程造價增加、政府投資增大。政府投資公益項目引入招投標十分有必要,在這種機制下,由于競爭和利益的驅使,承包商如果采取粗制濫造等手段提高項目的成本,將會被其它合法經營、成本更低的承包商取代,此時如果發生索賄現象,必然會增加承包商的成本負擔,使其在市場競爭中處于劣勢地位。這種腐敗行為在一定程度上會遭到承包商的抵制,從而在一定范圍內保護納稅人的利益。

二、我區政府投資公益性項目在招投標中存在的問題

政府投資公益性項目招投標在理論、制度層面上確實必要,但實際操作層面中還存在一系列問題,需要在今后建設過程中不斷加以重視和解決。

(一)招標前準備不夠充分。由于種種原因,存在部分工程招標前準備工作沒有做好倉促招標的情況,導致在招標過程中遺留很多問題,給中標單位帶來了很多不確定性因素。如部分工程中標后工程“三通一平”、工程施工征地手續、工程建設資金等工作尚未完成,導致項目主體工程被推遲幾個月或更長時間,給工程建設埋下眾多隱患。

(二)招投標過程不夠規范。工程施工招投標具有復雜性和嚴肅性,這就要求對招投標公告時間、提交資格預審文件時間、購買招標文件和提交投標文件時間等都必須作出明確規定。但在具體實施過程中,由于工期緊等客觀問題,還存在人為縮短招投標工程時間的現象。由于時間倉促,導致一些優秀的承包商被拒之門外,從而使業主不能真正做到優選承包商。

(三)招標代理行為不夠專業。一是招標代理機構的掛靠關系。現有部分招標代理機構由政府事業單位改制而來,這些代理機構往往與某些行業管理部門存在掛靠關系。這種關系常常導致招標代理機構難以堅持公開、公平、公正原則。二是招標代理機構從業人員專業素質不強。我國招投標代理市場形成較晚,相當一部分招標代理機構從業人員是從工程造價、工程咨詢、工程監理、工程設計、施工企業等單位調整過來,專業技能單一,知識結構不夠合理,缺乏對招標代理工作必備的技術、管理和法律等專業知識。

(四)施工風險管控不夠到位。有些招標文件明確規定:施工過程中材料價格不能按市場價格變動。在一些工期較短(1 年以內)、項目投資較小的工程項目可以按照總價承包方式進行招標,由于工期短,材料價格變動風險較小。但對于工期長、投資大的政府投資公益性項目,期間可能遇到鋼材、水泥等建筑工程主要材料價格大幅上漲,如果合同中規定材料價格不能按市場價格變動的話,會引發工程項目合同履約困難、工程進度滯緩,甚至引起法律糾紛。

(五)最低價中標不夠合理。部分工程采用最低價中標或變相低價中標的辦法,一定程度上造成施工方為了中標不合理地調低投標報價,有的投標報價甚至已大大低于成本價。后期中標單位為把工程順利地施工下去,只能在施工過程中不斷采取拖、磨、扯皮施工的辦法。因此,工程項目在招標編制標底時應著重考慮標底是否符合工程實際。

(六)易引發投訴影響工程進度。當前招投標投訴重災區是貨物采購標,常常會影響工程正常推進。我市貨物采購招標缺乏較為明晰的實施管理制度,投標人注冊資金、資質要求,項目經理資質要求以及評標辦法沒有較為詳細、明確的規定,極容易引起投標單位的質疑與投訴。例如我區某社會公益項目EPS電源標段開標后,投訴人投訴至招標人,復議2次;投訴人投訴至招標辦調查處理30個工作日,歷經5個月,嚴重影響項目工期。

三、政府投資公益性項目在招投標對策分析

(一)規范貨物采購招標流程

政府投資公益性項目材料、設備等貨物招標是招標過程中的重點、難點問題,需從以下幾個方面規范相關流程:一是在工程招標前,需擬定合理的招標方案,根據項目實際情況對需二次深化設計以及需要二次招標的項目進行合理劃分標段;二是根據招標計劃的時間合理安排招標,在開展招標工作之前,需派造價、招標的相關人員參加標前會議,充分了解現場情況、項目特點、資金概算以及招標人或使用方對該設備的使用要求及品牌檔次;三是會商明確招標范圍和界面劃分,提供針對項目所需要的技術參數,并結合市場情況擬定合理的資格條件以及實際有效的評分辦法。

體現在各具體環節:1、資格條件。資格條件設置應合理,在充分了解市場的前提下,使能滿足要求的單位在合理的數量范圍之內。既不能因資格條件設置的過分苛刻導致潛在投標人數量過少,也不能因為資格條件過于寬泛導致潛在投標人數量過多,且潛在投標人實力相差過于懸殊。2、招標范圍:根據已招標的項目以及現場施工的實際情況進行合理的界面劃分,明確招標范圍。既不能造成同一工作重復招標,也不能有工作內容無單位施工的問題。3、技術要求:需根據招標人需求,結合招標經驗提出符合本項目特點的技術要求,以保證中標單位提供的材料、設備能滿足招標人對功能的要求,實現設計目標。4、評分標準:評標標準需具有一定的針對性(針對某種設備或材料),不能提供廣而泛之的評標標準。5、合同編制:編制嚴謹且周詳的合同文件,避免招標人和中標人在后期合同履行過程中因缺乏依據而發生扯皮。

(二)加強中標合同備案管理

招投標過程結束并不意味著監管的結束,為了讓招投標的結果落到實處,應以合同結算備案為突破口,延伸招投標監管范圍,及時發現和嚴厲查處中標后隨意更換項目經理(建造師)、非法轉包、任意變更合同、不合理地增加合同價款、拖延支付工程款、拖延工程竣工結算等違法違規和違約行為,促進合同的全面履行,營造誠實經營、忠實履約的市場環境。

對中標合同的備案管理是鞏固招標結果的重要環節,可以有效預防招標人擅自篡改中標價、簽訂“霸王”條款等不法行為。根據《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》,備案的中標合同具有法律效力,這就有效地打擊了簽訂“陰陽合同”、“黑白合同”等違法行為。同時,中標合同備案也是招投標監督行為的進一步延伸,能夠為建設市場執法大檢查提供完備的資料。

(三)規范市場各方主體行為

1、加強對設計單位的管理。設計對工程造價有決定性的影響,加強設計質量管控對招標工作意義重大。一是要從工程造價角度對施工圖設計深度進行審查。針對施工圖紙中存在的造價上難以控制的問題,如施工圖設計深度不夠、圖紙前后表述不一、有明顯錯漏等問題,對工程量清單算量準確度或關鍵特征描述有重大影響,要及時與設計單位做好溝通,予以補充明確。二是加大設計合同中設計失誤的懲罰力度,減少后期變更費用控制難度。在設計合同內容中進一步完善設計失誤賠償條款,加大對設計失誤的懲罰力度,約束并促進設計單位提升設計圖紙質量,杜絕設計單位在設計活動中的尋租行為,防止最低價中標單位施工中通過變動設計,達到高價估算的扯皮現象,有效減少因設計不合理引發的工程變更簽證等。

2、規范招標代理的中介行為。研究制定招標代理單位管理制度,加強對招標代理單位的管理,保證招標質量,達到優化投資采購的預期要求,保障建設單位投資效益。對項目整體招標策劃、各單項工程招標文件及工程量清單編制質量,有針對性地明確分項考核內容及標準,與代理費支付和后續搖號后“三選一”直接掛鉤,激勵和約束招標代理單位服務質量。

(四)妥善快速處理招投標投訴

建議市、區政府相關部門盡快出臺管理實施細則,需要改革創新方法方式,爭取處理對貨物采購開評標結果的投訴。目前我市公共資源中心貨招辦在處理貨物采購評標結果投訴時,普遍要求招標人自行處理的辦法還有待商榷。因為評標由評標委員會評定,而評標委員會又是從南京市公共資源中心評委庫里抽取的,建議部分重大爭議投訴事宜由南京市公共資源中心牽頭組織專家,進行快速評議處理。

(五)探索試行“批量招標”和“評定分離”

結合蘇建招【2016260號文《江蘇省住房和城鄉建設廳關于開展房屋建筑和市政基礎設施工程招標投標改革試點工作的通知》,浦口區作為第一批試點區域,希望率先探索試行“批量招標”,對于零碎同類項目打包集中招標,吸引有實力的單位參與競爭。探索試行 “評定分離”,改變以往評標定標全部由評標專家決定的做法,主要突出招標人的擇優定標權,即評標委員會的評審意見僅作為招標人定標的參考,招標人擁有定標的決策權,按規定通過票決來確定中標人。這樣能夠充分發揮國有平臺公司作為“大甲方”,長期承擔工程項目建設、具備完整工程管理機構的優勢,同時對投標單位的投標行為及后續中標單位履約情況形成良性激勵和約束,選擇有實力、重信譽的單位。

(六)合理選擇制定評標方法

    工程招標采用最低價評標辦法不能一刀切,應制定相關實施管理細則,進行區別對待。首先,應該對最低價進行分析,確定是否合理,明顯低于成本價的最低價是不能采納的。其次,哪些工程項目可以不采用最低價評標方法,需要有明確的界定與劃分,合理選擇評標方法宜放權由發包人結合項目特點自定。

最低價中標給建設單位后期項目管理帶來較高難度與挑戰。因此,需優化合同管理,全面規范招標合同文件。重點優化招標文件編寫以及合同文件中的條款設置,在標準版本的基礎上,保證施工質量、進度、成本、安全控制更加規范和全面,對標段劃分、施工難點、工期限制、質量要求,以及合同計價方式、工程保險責任界面劃分等條款的設定要更加清晰,確保一旦簽訂合同后,所有施工事項都有明確約定,盡量減少和避免不必要的扯皮與合同糾紛。

(七)建立監督管理長效機制

為了從源頭上杜絕政府投資公益性項目招投標中衍生出來的各種腐敗現象,必須正本朔源,建立切實可行的招投標監督管理長效運行機制。從長期的工作實踐來看,“三個依法”、“三個不準”、 “四個公開”、“一公示”是一套行之有效的長效運行機制。“三個依法”是:招標人(或者招標代理人)依法組織招標,評標委員會依法按照招標文件和評標辦法進行獨立、客觀、公正地評標,招投標監管部門依法對招投標活動進行全過程監督管理;“三個不準”是:招投標監管部門和有形建筑市場工作人員不準向招標人推薦投標人,不準非法干預評標定標活動,不準參與評標定標活動;“四個公開”是:所有進入有形建筑市場招標的工程實行辦事程序公開,工程各類信息公開,評標辦法事先公開,辦理時限公開;“一公示”是:中標候選人要在網上公示并接受社會監督。

 

 

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